Real Decreto 472/2021, de 29 de junio, por el que se incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva (UE) 2018/958, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de junio de 2018, relativa al test de proporcionalidad antes de adoptar nuevas regulaciones de profesiones.

Artículo 1. Objeto.

Este real decreto tiene por objeto establecer las normas y los criterios aplicables a las evaluaciones de proporcionalidad que las autoridades competentes para la regulación deben realizar durante el proceso de elaboración de disposiciones legales o reglamentarias, que introduzcan o modifiquen requisitos para el acceso a las profesiones reguladas o su ejercicio.

Lo previsto en este real decreto se entiende sin perjuicio de la competencia del Estado español para decidir, cuando no exista armonización a nivel europeo, si regula, o no, una determinada profesión y, en su caso, los términos concretos de dicha regulación, dentro de los límites de los principios de no discriminación y proporcionalidad.

Artículo 2. Ámbito de aplicación.

Este real decreto se aplica a las evaluaciones de proporcionalidad que las autoridades competentes para la regulación deben realizar durante el proceso de elaboración de toda disposición legal o reglamentaria que introduzca o modifique requisitos para el acceso a las profesiones reguladas, o para su ejercicio, que entren en el ámbito de aplicación del Real Decreto 581/2017, de 9 de junio, por el que se incorpora al ordenamiento jurídico español la Directiva 2013/55/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de noviembre de 2013, por la que se modifica la Directiva 2005/36/CE relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales y el Reglamento (UE) n.º 1024/2012 relativo a la cooperación administrativa a través del Sistema de Información del Mercado Interior (Reglamento IMI).

Lo dispuesto en este real decreto no será de aplicación cuando los requisitos específicos relativos a la regulación de una profesión determinada hayan sido establecidos por un acto específico de la Unión Europea que no deje elección en cuanto al modo exacto de transponerlos.

Artículo 3. Definiciones.

A los efectos de este real decreto son aplicables las definiciones recogidas en el artículo 4 del Real Decreto 581/2017, de 9 de junio.

Además, se entenderá por:

a) «Autoridades competentes para la regulación»: las administraciones y entidades públicas que tengan atribuidas competencias para la elaboración, aprobación y modificación de disposiciones de rango legal o reglamentario que puedan restringir el acceso y/o el ejercicio de profesiones reguladas.

b) «Título profesional protegido»: una modalidad de regulación de una profesión en la que el uso del título en una actividad profesional o grupo de actividades profesionales está sujeto, de manera directa o indirecta, en virtud de disposiciones legales o reglamentarias, a la posesión de una cualificación profesional específica y en la que el uso indebido de dicho título está sujeto a sanciones.

c) «Actividades reservadas»: una modalidad de regulación de una profesión en la que el acceso a la actividad profesional o grupo de actividades profesionales está reservado, de forma directa o indirecta, en virtud de disposiciones legales o reglamentarias, a miembros de una profesión regulada con una cualificación profesional específica, incluidos los casos en los que la actividad se comparte con otras profesiones reguladas.

Artículo 4. Evaluación previa de nuevas medidas y seguimiento.

1. Las autoridades competentes para la regulación llevarán a cabo una evaluación de la proporcionalidad de acuerdo con las normas establecidas en este real decreto antes de introducir nuevas disposiciones legales o reglamentarias, o de modificar las existentes, que restrinjan el acceso a las profesiones reguladas, o su ejercicio.

1. El alcance de la evaluación a la que se refiere el apartado uno será proporcionado respecto de la naturaleza, el contenido y los efectos de la disposición.

1. Los expedientes de elaboración de las normas a las que se refiere el apartado uno deberán incluir una explicación suficientemente detallada que permita valorar el cumplimiento del principio de proporcionalidad.

1. Las razones para considerar que un requisito para el acceso o ejercicio de una profesión regulada está justificado y es proporcionado se fundamentarán en datos cualitativos y, cuando sea posible y pertinente, en datos cuantitativos.

1. Las autoridades competentes para la regulación velarán por que la evaluación a la que se refiere el apartado uno se realice de manera objetiva e independiente, siendo necesario que expliquen en el expediente de elaboración de la norma, el procedimiento seguido para asegurar que se ha cumplido debidamente con estos principios. Se indicará si existen potenciales conflictos de interés entre los destinatarios de la norma y, si existieran, la forma en que se han valorado y la solución aportada.

1. Las autoridades competentes para la regulación harán un seguimiento del respeto del principio de proporcionalidad de las disposiciones legales o reglamentarias, nuevas o modificadas, que restrinjan el acceso a las profesiones reguladas, o su ejercicio, tras su adopción, teniendo debidamente en cuenta cualquier cambio que se haya producido desde la adopción de dichas disposiciones. En los expedientes de elaboración de las normas a las que se refiere el apartado uno, se detallará la forma en la que se realizará el seguimiento del respeto al principio de proporcionalidad.

Artículo 5. No discriminación.

Cuando se introduzcan nuevas disposiciones legales o reglamentarias, o se modifiquen las existentes, que restrinjan el acceso a las profesiones reguladas, o su ejercicio, las autoridades competentes para la regulación velarán además por que dichas disposiciones no sean directa ni indirectamente discriminatorias por motivos de nacionalidad o residencia.

Artículo 6. Justificación por objetivos de interés público.

1. Las autoridades competentes para la regulación se asegurarán de que las disposiciones legales o reglamentarias que restrinjan el acceso a las profesiones reguladas, o su ejercicio, que pretenden introducir, así como las modificaciones de disposiciones ya existentes que pretenden realizar, estén justificadas por objetivos de interés público.

1. A estos efectos se debe considerar en particular, si las disposiciones a las que se refiere el apartado uno están objetivamente justificadas por motivos de orden público y seguridad o salud públicas, o por razones imperiosas de interés general, como la protección civil, la preservación del equilibrio financiero del régimen de seguridad social; la protección de los derechos, la seguridad y la salud de consumidores y consumidoras, de las personas destinatarias de servicios y de los trabajadores y las trabajadoras; la garantía de una buena administración de justicia; las exigencias de la buena fe en las transacciones comerciales; la lucha contra el fraude y la prevención del fraude fiscal y la evasión fiscal, y la salvaguardia de la eficacia de la supervisión fiscal; la seguridad en el transporte; la protección del medio ambiente y del entorno urbano; la sanidad animal; la propiedad intelectual e industrial; la conservación del patrimonio histórico y artístico nacional; los objetivos de política social; y los objetivos de política cultural.

1. Las razones de naturaleza puramente económica o los motivos puramente administrativos no constituirán razones imperiosas de interés general que justifiquen una restricción en el acceso a las profesiones reguladas o su ejercicio.

Artículo 7. Proporcionalidad.

1. Las autoridades competentes para la regulación velarán por que las nuevas disposiciones legales o reglamentarias que restringen el acceso a las profesiones reguladas, o su ejercicio, y las modificaciones que realizan a disposiciones existentes sean necesarias y adecuadas para garantizar la consecución del objetivo perseguido y no vayan más allá de lo necesario para alcanzarlo.

1. A tal fin, antes de adoptar las disposiciones a que se refiere el apartado 1, las autoridades competentes para la regulación deberán considerar:

a) La naturaleza de los riesgos relacionados con los objetivos de interés público perseguidos, en especial los riesgos para las personas destinatarias de los servicios, incluidos los consumidores y las consumidoras, para los y las profesionales o para terceros.

b) Si las normas existentes, ya sean específicas o más generales, como las recogidas en la normativa relativa a la seguridad de los productos o en la normativa en materia de protección de los consumidores y las consumidoras, resultan insuficientes para alcanzar el objetivo que se persigue.

c) La idoneidad de la disposición en lo relativo a su adecuación para lograr el objetivo perseguido y si refleja realmente dicho objetivo de manera congruente y sistemática y, por tanto, aborda los riesgos detectados de forma similar a otras actividades comparables.

d) La repercusión en la libre circulación de personas y la libre prestación de servicios dentro de la Unión Europea, en la libertad de elección de los consumidores y las consumidoras y en la calidad del servicio prestado.

e) La posibilidad de utilizar medios menos restrictivos para alcanzar el objetivo de interés público; a estos efectos, cuando las disposiciones estén justificadas solamente por la protección de los derechos, la seguridad y la salud de los consumidores y las consumidoras y cuando los riesgos detectados se limiten a la relación entre el o la profesional y el consumidor o la consumidora y, por tanto, no perjudiquen a terceros, las autoridades competentes para la regulación valorarán, en particular, si el objetivo puede alcanzarse mediante medios menos restrictivos que la reserva de actividades.

f) El efecto de las disposiciones nuevas o modificadas, cuando se combina con otras disposiciones que restringen el acceso a la profesión, o su ejercicio, y en particular el modo en que las disposiciones nuevas o modificadas combinadas con otros requisitos contribuyen a alcanzar el mismo objetivo de interés público, y si son necesarias para ello.

1. Las autoridades competentes para la regulación también considerarán los siguientes elementos cuando sean pertinentes por la naturaleza y el contenido de la disposición que se introduce o modifica:

a) La relación entre el alcance de las actividades que abarca una profesión o que se reservan a ella y la cualificación profesional exigida.

b) La relación entre la complejidad de las tareas consideradas y la necesidad de que las personas que las ejerzan posean cualificaciones profesionales específicas, en especial en lo que se refiere al nivel, la naturaleza y la duración de la formación o la experiencia exigidas.

Artículo 8. Información y participación de interesados.

1. Las autoridades competentes para la regulación pondrán la información necesaria a disposición de la ciudadanía, personas destinatarias de los servicios y de otros interesados, incluidos quienes no sean miembros de la profesión de que se trate, antes de introducir nuevas disposiciones legales o reglamentarias, o de modificar las existentes, que restrinjan el acceso a las profesiones reguladas o su ejercicio.

1. Las autoridades competentes para la regulación implicarán adecuadamente a todos los afectados y las afectadas y les darán la oportunidad de manifestar sus opiniones en consultas públicas y audiencias públicas, cualquiera que sea el rango de la disposición.

Disposición adicional primera. Transparencia e intercambio de información entre Estados miembros.

A los efectos de su remisión a la Comisión Europea para facilitar el intercambio de información entre los Estados miembros, las autoridades competentes para la regulación pondrán en conocimiento de la autoridad de coordinación a la que se refiere el artículo 76 del Real Decreto 581/2017, de 9 de junio, la evaluación de proporcionalidad que, en aplicación de este real decreto, debe realizarse sobre cualquier disposición legal o reglamentaria que introduzca requisitos que restrinjan el acceso a las profesiones reguladas o su ejercicio, así como sobre cualquier modificación de las disposiciones existentes.

Asimismo, dichas autoridades competentes para la regulación registrarán en la base de datos de profesiones reguladas mencionada en el artículo 59.1 de la Directiva 2005/36/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 7 de septiembre de 2005, relativa al reconocimiento de cualificaciones profesionales, toda nueva disposición legal o reglamentaria que introduzca requisitos que restrinjan el acceso a una profesión o su ejercicio, así como cualquier modificación de las disposiciones existentes y las razones para considerar que las disposiciones evaluadas están justificadas y son proporcionadas. Con dicha información el resto de Estados miembros u otros interesados podrán realizar observaciones directamente o a través de la Comisión Europea. Esta base de datos tiene carácter público, pudiendo acceder a ella tanto los Estados miembros como los administrados.

La autoridad de coordinación a la que se refiere el artículo 76 del Real Decreto 581/2017, de 9 de junio comunicará a la Comisión Europea la relación de las autoridades competentes para la regulación de las profesiones, cuando se aprueben las disposiciones a las que se refiere el artículo 2.

Disposición adicional segunda. Mecanismos de cooperación.

La Administración General del Estado y las comunidades autónomas, en el ámbito del Comité para la mejora de la regulación de las actividades de servicios creado por la disposición adicional tercera de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, podrán adoptar recomendaciones para la aplicación efectiva y armonizada de este real decreto.

Disposición adicional tercera. Mecanismos de cooperación.

La Administración General del Estado y las comunidades autónomas, en el ámbito de la Conferencia Sectorial para la Mejora Regulatoria y el Clima de Negocios, regulada por el artículo 10 de la Ley 20/2013, de 9 de diciembre, de garantía de la unidad de mercado, podrán adoptar recomendaciones para la aplicación efectiva y armonizada de este real decreto.»

Se añade por el art. único.3 del Real Decreto 435/2024, de 30 de abril. Ref. BOE-A-2024-8707

Disposición final primera. Título competencial.

Este real decreto se dicta al amparo de lo dispuesto en el artículo 149.1.30.ª de la Constitución Española, que atribuye al Estado la competencia exclusiva para la regulación de las condiciones de obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales.

Disposición final segunda. Incorporación del derecho de la Unión Europea.

Mediante este real decreto se incorpora completamente al derecho español la Directiva (UE) 2018/958 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 28 de junio, relativa al test de proporcionalidad antes de adoptar nuevas regulaciones de profesiones.

Disposición final tercera. Habilitación normativa.

Las personas titulares de los ministerios coproponentes de este real decreto, sin perjuicio de lo que dispongan las comunidades autónomas en el ámbito de sus competencias, podrán dictar cuantas disposiciones sean precisas para el desarrollo y ejecución de lo dispuesto en el mismo.

Disposición final cuarta. Entrada en vigor.

Este real decreto entrará en vigor el día siguiente al de su publicación en el «Boletín Oficial del Estado».

Dado en Madrid, el 29 de junio de 2021.

FELIPE R.

La Vicepresidenta Primera del Gobierno y Ministra de la Presidencia, Relaciones con las Cortes y Memoria Democrática,

CARMEN CALVO POYATO